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美国科技政策的演变及特点(2003-11-25)
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| 作者： 时间：2004-8-20 15:32:08 文档类型： 来自： |
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中国人民大学马克思主义学院 黄先智
科学技术是第一生产力。科技进步深刻影响、甚至改变了当今世界的经济格局，改变了当今社会和我们的生活方式。美国前总统克林顿多次强调：技术是经济增长的发动机，科学是发动机的燃料。美国成为当今世界名副其实的惟一的超级大国，美国政府适时的科技政策在促进科技进步，推动其经济的发展和转型方面发挥了重大的作用。特别是 20 世纪 90 年代以来，美国经济持续强劲的增长，出现“一高两低” ( 高经济增长率、低失业率和低通货膨胀率 ) 的增长特征，美国进入了“新经济”增长范式时期，其中 20 世纪 70 — 80 年代特别是 90 年代以来美国政府科技政策的积极转变发挥了重要作用。他山之石，可以攻玉。所以，深入地了解和分析美国科技政策的演变与发展，特别是 20 世纪 90 年代以来美国的科技政策的变化，从中探讨出一些有价值的东西，对于我国新世纪科技政策的制定，有着积极的借鉴作用。
为了叙述的方便，根据各时期美国科技政策的特点，将美国政府 ( 主要是联邦政府 ) 的科技政策分为四个阶段：一是建国至二战前为第一阶段，二是二战至 20 世纪 60 年代为第二阶段，三是 20 世纪 70 — 80 年代末发生深刻变革为第三阶段， 四是 20 世纪 90 年代至今为第四阶段。
( 一 ) 第一阶段，建国至二战前
由于美国自由竞争资本主义的发展以美国文化中崇尚自由主义，尊重自我及他人自由，富于冒险精神的传统，这一时期政府对科技活动的支持仅限于个别领域以及亚当·斯密所限定的方面，对全国科技如何发展，政府并没有形成全面影响的指导政策。基础研究是以民间支持自由发展为主，政府的功能主要体现在立法上。在宪法中规定了保护发明人权益。 1790 年制定了保护专利的第一部法律。 1802 年成立了联邦专利局。 1862 年林肯政府通过了《土地赠与法案》 (The Land Grant Act) ，鼓励对教育和研究事业的支持。总的来说，二战前美国基本谈不上什么系统的科技政策。联邦政府一方面为更好的充当“守夜人”而从事若干同科技有关的事务，另一方面仅针对个别不适于私人部门进行科技活动的领域 ( 主要是农业 ) 进行适度的支持，其广度和深度皆不足以被视为“国家科技政策”。
( 二 ) 第二阶段，二战至冷战中前期的 20 世纪 60 年末
二战的胜负成为战争双方生存发展的必要条件。二战期间，美国在战场上的优势很大程度上是依赖科技优势取得的原子弹等新式武器、无线电引爆技术、雷达、尼龙、计算机等等。战争期间，整个美国经济纳入了战时经济，科技活动亦以军事为目的，并逐渐形成了以国家实验室和民间企业密切合作的研究生产体系，也确立了政府支持基础研究的体系。其中，曼哈顿计划的成功，显示了该体系的巨大的威力和研究效率，并导致了新墨西哥州的洛斯阿拉斯国家实验室和田纳西州的橡树岭国家实验室的建立。总之，这是一个以军事为目的，略带军事计划色彩的研究生产体系，其政策也必然是临时性、问题性的。二战结束后随之而来的冷战使美国的科技政策在正常状态 ( 相对于二战 ) 下进入一个新时代。这是一个政府在科技活动中的作用急剧扩大，立足于白热化的冷战竞赛，义以军事技术为核心的科技进步时代。
1957 年前苏联成功地发射了第一颗卫星和第一颗洲际导弹，给整个美国带来了权大的震动。举国上下形成了扩大军事开支的共识。为了与前苏联争夺世界霸权，摆脱科技上的落后状态，采取了一系列措施。年度国防军费开支急剧增长。 1958 年，国家通过了《航空航天法》，并依据该法成立了航空航天局。同年 9 月，通过的“国家国防教育法”，扩大了对中小学教育等的资助以及改进科学与数学教育，提高未来科学研究的人才基础。调整机构，重新制定科技政策，明确重点，大规模的增加科研经费。 19J47 年，联邦政府只提供 5 亿美元经费，占总研究经费的 24 ％。 1954 年，则提供了 17 亿美元， 占总研究经费的 53 ％；到了 1961 年则提供了 92 亿美元，占总研究经费的 66 ％。在此期间，美国大规模的扩充了对军事工业联合体的投资，建立了一大批国家实验室，形成了世界上独一无二的以军事目的为主的研究、开发和生产体系。联邦政府的科技经费也由农业占 1 ／ 3 转变为军事研究占 5 ／ 6 。经过十年的努力，“阿波罗”号登月成功，由此带动了一系列科技成果，例如太空生物医学、核技术、系统工程学、计算机模拟技术等都取得了很大的进步。然而，事物都是有其相对的一面。由于美国在 20 世纪 50 — 60 年代过度的与前苏联展开了空间竞争，严重削弱了民用工业的发展，降低了工业商品的竞争能力。
( 三 )20 世纪 70 — 80 年代的深刻变革时期
在 20 世纪 70 — 80 年代，美国所处的时代背景发生了重大的变化：越战的拖累，美苏争霸力量的对比的变化，经济滞胀，日本和西欧的迅速崛起，国内民众信心受到了严重挑战，世界科技力量的对比也发生了深刻的变化。 1979 年 12 月美国科学院向国会提交的一份报告说：“美国科学的状况虽说是出色的，但是在世界上已不再有鹤立鸡群的形象了”，由于过去强调国防、空间研究的科技政策，把整个国家的科技几乎都全部纳入了美苏争霸的外层空间轨道，忽视了科技与经济的结合，所以 20 世纪 7eL — 80 年代，美国对其战后科技政策进行反省，并抓住了当代新技术革命和新兴工业的蓬勃发展，形成了新一轮科技政策，引导了整个美国经济产业结构的转型和增长方式的转变，为 20 世纪 90 年代新经济的出现奠定了一个坚实的基础。
其主要政策是：
1 ．鼓励私人部门的研究开发活动。过去是政府通过国防经费、能源研究等直接参与科技活动，政府部门起着主导性作用，现在则侧重通过私人部门的刺激，政府通过营造更有利于私人部门创新的环境来促进民间研究开发的活动，在科技政策方面，开辟了从“总量支持”到“边际支持”的时代。主要做法是：其一，针对企业 R ＆ D 的税收优惠。 1981 年通过了 《经济复兴税收法》，规定企业在 R ＆ D 方面超过三年平均水平的开支增加额即可享受 25 ％的税收减免。其二，放宽反托拉斯法的规定以促进企业之间的合作。其三，加强知识产权保护及通过“乌拉圭回合”加强世界知识产权的保护。
2 ．在基础研究和应用研究方面，根据当代科技和经济的变化，加强了相关学科研究，减少技术向经济效益的转化的障碍，重点强化了联邦技术向私人部门的转移。二战及冷战期间所建立起来的庞大的国家实验室体系和以军事中心的研究、开发和生产体系，具有先进的设备、优秀的技术、充裕的资金，因而具有强大的开发、研究和生产能力。联邦技术转移 就是把这些由政府主导或拥有的技术成果，通过适当的途径转移到民间部门，主要是企业、大学与联邦实验室体系的合作。 1980 年通过了《大学和小企业专利程序法》，允许多数联邦实验室将专利技术以排它性方式授予企业和大学，以鼓励私营企业进一步投入资源，实现联邦成果的商业化，促进产业科技创新，随后又通过了《技术创新法》与《联邦技术转移法》。这些立法，一方面促进了联邦技术向民间的转移，有利于吸收民间资源，实现这些技术的商业化和民用法，另一方面也促进了大学、企业和联邦实验室的相互合作，有利于发挥利用政府资源推动民间资本的杠杆作用。
3 ．政府有计划地在大学建立了工业大学合作研究中心，以及高校为依托，组建了多学科的工程研究中心，其目的是通过从事有意义的跨学科的研究工作，提高大学的创新能力，培养出优秀的工程师，帮助企业提高其在国际市场上的竞争能力，是新型科技—教育—生产相结合的新形式，体现了美国科技政策的新特点。
4 ．政府加强了对 R ＆ D 活动的资金支持，鼓励私人部门的 R ＆ D 活动，为私人部门提供良好的环境。增加联邦投资，支持基础研究，同私人部门一起与竞争前的一般性研究，简化联邦政府的决策机构和机制以消除有碍于产业竞争的不必要和繁杂的规则和惯例，鼓励科技方面的国际合作。
5 ．充分发挥资金的杠杆作用，加了立法工作。为了使创新过程一体化，政府采取了一系列重大举措。例如， 1980 年制定了《史蒂文森——威德勒技术创新法》， 1984 年发布了《商品澄清法》， 1986 年发布了《联邦技术转让法》， 1988 年通过了《综合贸易和竞争法案》等。
( 四 )20 世纪 90 年代以来的美国科技政策
20 世纪 90 年代世界进入了新的历史时期。冷战结束，和平与发展成为人类共同的话题，全球经济发展的格局发生了重大变化。以跨国公司为先驱的生产全球化，促进了国际分工。高新技术被视为经济发展的制高点，竞争更加激烈。当布什接手美国政府时，美国科技领先的地位日益受到日本和西欧等国强有力的挑战，逐步丧失了在工业技术创新上的带头作用。具体表现为：高科技产品的优势地位受到了动摇，美国作为科技专利大国的地位受到挑战，据统计，在美国专利中，美国国内发明者在 1970 年占 73 ％，到 1983 年，这一比例跌至 52 ％；科技教育也呈落后趋势。布什政府上台后在政策上进行了一系列的调整。在 1990 年提交给参众两院拨款委员会的《美国技术政策》文件中，布什政府指出：“美国技术政策的目标是尽最大的努力来使用技术，以实现改进所有美国人的生活质量，保持经济增长与国家安全”。它“是通过保持一个强大的科学与技术基础，一个有利于技术革新和技术扩散的健康的经济环境以及通过发展具有共同利益的国际关系等措施来实现的”。
主要措施是：加强科学顾问在政策制定过程中的作用，例如 1992 年年初，联邦科学工程与技术协调委员会的 5 个分委员会分别完成了高性能计算机与通信研究计划、生物技术研究计划、新材料技术研究计划、全球变化研究计划、数学与科学教育 5 大计划就是例证。在继续给基础教育以强有力支持的同时，重视研究成果的迅速商品化；保护美国的知识产权；振兴科技教育，确保美国的科技发展后继有人。布什政府科技政策的一个明显的特征是在重视长远考虑，即在加强基础研究、普及科学教育与提高教育质量的同时，加强了科技成果和新技术的迅速商品化，这在很大程度上突破了传统的政策制定思路。例如在新材料技术研究计划中，就明确了四项战略目标。一是建立并保持美国在新材料制造及加工领域的科技领先地位，二是缩短新标准技术从创新到应用的商业化周期，三是支持政府部门为满足国家需求而进行的新材料技术研究项目， 四是鼓励大学和企业在新材料新技术领域开展科研活动。
克林顿作为冷战后的第一任总统， 由于国防经费的增加速度大大放缓 ( 经费额绝对额甚至下降 ) 和民主党“标新立异”方面的传统，在上台后将科技政策提高到了前所未有的高度，并提出许多方针，更适应了和平时期科技的进步与发展。克林顿政府组阁后不久，就发表了一系列科技政策的声明与文件：《技术为经济增长服务：增强经济实力的新方针》 (1993 年 2 月 ) ，《科学与国家利益》 (1994 年 8 月 ) ，《技术与国家政策》 (1996 年 ) 《改变 21 世纪的科学与技术：致国会的报告》 ( 总统科学技术政策办公室 ) 。为了协调整个政府科学、空间和技术政策，克林顿于 1993 年 11 月 23 日成立了内阁级的国家科学技术委员会 (NSTC) ，由总统担任主席，成员包括副总统、总统科技助理、内阁部长和负有重要科学与技术责任的机构领导以及其他资深的官员。 1997 年，克林顿又对根据 1976 年《国家科学与技术政策、组织和优先法》建立的科学技术政策办公室 (OSTP) 进行了调整，进一步明确和扩大了它的责任。具体而言克林顿政府第一次通过正式文件，对其科学政策和技术政策进行了系统的说明，下面分别简述之。
在科学政策上，在《科学与国家利益》 (1994 年 ) 中，克林顿明确提出了美国政府关于科学的如下国家目标：一是保护在所有科学知识前沿的领先地位。二是增进基础研究与国家目标之间的联系。三是鼓励合作伙伴以推动对基础科学的工程学的投资，有效地利用物力资源、人力资源和财力资源。四是造就 21 世纪最优秀的科学家和工程师。五是提高全体美国人民的科学和技术素养。这五个目标表明了克林顿科学政策的目标和基本思路，其重点是对符合国家目标的基础研究和教育的提供支持，在重视政府支持基础的同时，也表达了对重视私人部门投资积极性的思路。“在日益成为以技术为基础的社会中，私人部门的投资将由全球市场来推动，政府的财政和法规政策将促成和刺激这种投资。由于私人部门的投资很可能继续集中在短期的应用研究和开发上，所以联邦的投资就必须进一步用来增强基础研究，重建科学基础设施，强化长期的应用研究和开发，为 R ＆ D 的长期健康发展提供种子基金”。
在技术政策上，克林顿政府明确将私人部门提升到突出的地位。不论是科学政策上还是技术政策上，联邦政策的基本目标都是为私人部门的科技活动提供良好的环境，而不是替代之。在《技术与国家利益》 (1996 年 ) 中，克林顿政府提出：“只有私人部门具有管理新技术的开发并使之市场化这一复杂过程的技能和能力， 同时承认政府在提高私人部门的能力方面发挥着极其重要的作用”。克林顿政府明确提出了关于技术的如下国家目标：
一是联邦政府在技术政策中的首要作用是为民间创造一个商业环境，使其创新和竞争的努力开花结果。它包括为新技术发展与商业化消除法律、政府规则和经济上的障碍，评估关于竞争性的美国法律和规定，建立培养创新性的政策。
二是联邦政府必须鼓励民用技术的发展、商业化和应用。
三是联邦政府必须为建立 21 世纪的具有世界先进水平的技术与美国工业进步、促进商业的繁荣和发展的基础设施投资。目前与未来，基础设施是关键发展与使用新技术能力的基础。 21 世纪知识密集型的经济需要联邦政府鼓励使用新技术来满足交通、卫生、教育、图书馆和其它领域的需求。
四是美国的政策必须要寻求融合军事和商业工业基地的方式，使其既能满足国防又能满足民用技术的需求，既有效率又有效果。冷战结束和民用作用的增加已使美国不能同时保持军用与民用两个基地。
五是我们必须发展一支具有世界水平的、可进入快速变化、知识密集的经济中去的劳动大军。美国最大的财富是人民。在现代生活中，大多数美国人一生中要变换几种职业，因此教育通常要超出小学、中学、大学的教育范围。（ 云南科技管理 .2003,16(2) ） |
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